Reforma Tributaria. ¿Qué y Para Qué?

Cada cierto tiempo, particularmente en época de elecciones, políticos y economistas nos hablan de la necesidad de hacer una reforma tributaria. Que por la desigualdad del ingreso, que porque los ricos tienen maneras de eludir los impuestos, que porque hay que apoyar a las PYMEs, o por cuanto la carga tributaria es muy baja. La elección del sistema tributario mas apropiado se parece a las selecciones de fútbol, en que hay tantas opciones de alineación como hinchas existen.

Tal como en el fútbol el entrenador tiene que adoptar una estrategia de juego, pero también debe saber elegir los jugadores mas apropiados para interpretarla, el sistema tributario también tiene dos caras. La primera tiene que ver con cuántos recursos se quieren recaudar para satisfacer los fines del estado, mientras la segunda se refiere a quiénes deberán soportar esta carga tributaria.

La Carga Tributaria

Definida como el porcentaje de los ingresos de un país a que corresponden los impuestos, son la contrapartida del tamaño que los ciudadanos quieran asignarle al estado. Los distintos países han asignado distintas funciones a sus gobiernos según sus opciones políticas. En el mundo desarrollado contrastan países nórdicos, cuyos ingresos tributarios exceden el 45% de PGB, con los Estados Unidos, en que llega al 24%, de acuerdo a cifras de la OCDE.

Los modelos de desarrollo de los países nórdicos incluyen una amplia participación del estado en un sinnúmero de áreas de la economía. La provisión de bienes públicos es generosa, lo que es financiado con la recaudación tributaria. En Estados Unidos existe un a provisión limitada de bienes públicos, lo que permite tener una carga tributaria acotada.

En los paises latinoamericanos los porcentajes bajan del 20% del PGB. Mas allá de las diferencias de tasas, la riqueza de los ciudadanos es un importante componente de los ingresos tributarios. Dos sistemas tributario pueden tener cargas similares. En ambos, un ciudadano que gane US$4.000 al mes puede pagar la misma tasa de impuestos, pero si en uno de ellos el 50% de la población excede ese monto, mientras que en el otro sólo un 10% lo hace, la recaudación final en uno y en otro serán diametralmente distintas, sin que esto implique que los ciudadanos de un país u otro sean mas o menos solidarios.

El modelo de Estado definido en Chile a partir de 1974 implicó una carga tributaria acotada, con un modelo eficiente de recaudación y con una provisión de bienes pública generosa, pero acotada a aquellos segmentos de población de menores recursos. De esta manera, se eliminaron todo tipo de subsidios enfocados a poblaciones de mayores ingresos e incluso a la clase media y se focalizó el gasto en los sectores de menores ingresos y de pobreza mas dura. Se obtuvieron logros significativos en aspectos tales como desnutrición infantil, disminución de la indigencia, disminución de déficit habitacionales, y tantos otros.

No existió una modificación significativa en las políticas sociales con el cambio de gobierno de la dictadura a la Concertación. Se incrementaron algo las tasas de impuesto pero, por sobre todo, el crecimiento económico permitió subsidios mas generosos, siempre con un grado importante de focalización en los quintiles mas bajos de la población.

A contar del último gobierno de la Concertación y, especialmente en el Gobierno de Piñera, las clases medias  han comenzado a presionar por obtener bienes públicos en forma mas abundante por parte del estado. El ejemplo paradigmático en este caso ha sido la extensión del permiso post-natal a seis meses. Esta iniciativa es claramente regresiva, en tanto beneficia en mayor medida a las familias de mayores ingresos, particularmente a la clase media. Las demandas de gratuidad en educación y de subsidios a los créditos para estudios universitarios son otros ejemplo de beneficios para las clases medias.

Toda esta presión de beneficios para la clase media ha puesto en boca de muchos la necesidad de incrementar las tasas de impuestos. El gobierno a retrucado que, bajo las condiciones actuales, el crecimiento económico permite un incremento de los rendimientos tributarios sin requerir un incremento de tasas.

Un último elemento que diferencia a Chile de la mayoría de los países de la OECD, son los enormes ingresos que recibe por sus empresas públicas, particularmente la gran minería del cobre. Estos ingresos propios representan varios puntos de PGB que el Estado pueda gastar en sus fines propios.

El monto de la carga tributaria será entonces una decisión que se basa en un componente político: los bienes públicos que requeriremos proveer al estado; y otro técnico: los recursos que se necesitarán para proveerlos. Desde este punto de vista es estéril analizar políticamente una reforma para incrementar la carga tributaria. La discusión política debe ser sobre los bienes públicos que se quiere proveer. El monto de recursos que se requerirán tiene una vertiente exclusivamente técnica.

La Estructura Impositiva

A diferencia de otros países con tasas tributarias mas altas, los grados de evasión en Chile son acotados. Por otro lado, las personas de mas altos ingresos no reciben casi ningún beneficio de parte del Estado, mas allá de las funciones de policía e infraestructura menor. En Chile no existe disminución de impuesto a las personas por el gasto en educación privada, la salud de los mas ricos no tiene subsidio alguno, se debe pagar peajes por circular por carreteras urbanas e interurbanas, etc.

Los impuestos en Chile están fuertemente enfocados a gravar el consumo, a través del pago del IVA, que representa la mitad de los ingresos tributarios. Este impuestos tiene claras ventajas:

1. Es neutro, en el sentido de no afectar las decisiones de gasto e inversión de las personas, por tener una tasa pareja y un nivel de excepciones muy acotadas.
2. Es fácil de fiscalizar. La existencia de controles cruzados entre los mismo contribuyentes permite que los niveles de evasión sean reducidos.
3. Es sencillo, al no requerir grandes conocimientos en su aplicación por parte de los contribuyentes.

Sin embargo, este impuesto tiene un carácter regresivo, en tanto el porcentaje de sus ingresos que la gente mas pobre dedica al consumo es mayor que la de los quintiles mas altos, que dedican parte de ello al ahorro. Se ha contrargumentado que, si bien esto es cierto, la focalización del gasto hace que los menos favorecidos se vean recompensados con un nivel de servicios muy superior a lo que aportan. Probablemente esto es cierto si hablamos de los sectores mas pobres, pero para la creciente clase media, que no ha sido beneficiada por igual por los servicios del estado, este argumento no resulta válido.

Sigue en importancia al IVA el Impuesto a la Renta, que grava tanto a empresas como a personas naturales. Ello representa cerca de un tercio de los ingresos tributarios del Estado. La peculiaridad del sistema Chileno es que está orientado a que el grueso de la carga tributaria recaiga en las personas naturales, sobre la base del total de sus ingresos. De esta manera, lo pagado por las empresas en el impuesto de primera categoría constituye un anticipo sobre lo que deben pagar las personas. 

Las principales críticas al sistema apuntan al hecho de que existe una tasa plana para el impuesto de primera categoría (Tasa normal de 17% y hoy excepcionalmente 20%), mientras que la de las personas es progresiva, con una tasa máxima de 40%. Este diferencial constituye un incentivo a encubrir rentas que quedan dentro de las empresas a fin de evitar el pago del diferencial de tasas. El impuesto a la renta es complejo, estableciendo un sinnúmero de diferenciaciones según la estructura jurídica del contribuyente: tipo de sociedad, tamaño, giro, etc., que permiten buscar opciones creativas para, dentro del marco de la ley, eludir el pago de impuestos. Sin duda que una simplificación de la enorme cantidad de regímenes tributarios existentes contribuiría a una mayor equidad en el pago de impuestos. Una rebaja en las tasas marginales también pueden ayudar a disminuir los incentivos para la elusión.

Existen otros impuestos cuya justificación es mas que dudosa: El impuesto de timbres y estampillas, que grava la emisión de instrumentos de comercio, perjudica mayormente a personas y empresas con un mayor nivel de endeudamiento, por lo que afecta menos a los mas ricos, mas aun existiendo un tope máximo al monto a pagar, independientemente del monto de la operación.

Los impuestos al patrimonio, tales como las contribuciones de bienes raíces y las patentes comerciales tampoco tienen mucha justificación, en tanto gravan patrimonios que ya han pagado impuesto a la renta cuando se generaron.

La decisión de qué hechos gravar con impuestos si que es una de carácter primordialmente política, en tanto refleja la contraposición entre la búsqueda de la eficiencia en la recaudación y la justicia, tal como la defina cada uno, en la distribución de la carga de sostener financieramente al Estado.

Resulta entonces imprescindible exigir a quienes lo proponen que aclaren qué buscan al proponer una reforma tributaria qué digan de qué están hablando. Las alternativas que ello implica son significativas, por lo que debemos evitar que se transforme en un simple eslogan.